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從“妥善處理”一詞看排污許可與環評關系

2020-03-23 11:55來源: 中國環境報編輯:雪兒

  中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出,“按照新老有別、平穩過渡原則,妥善處理排污許可與環評制度的關系”。怎樣理解這里所說的“妥善處理”,筆者有如下思考。
  首先,明確了排污許可和環評制度的重心從政府審批轉向企業責任。“妥善處理”一段位于《指導意見》第三部分“健全環境治理企業責任體系”的第一小節“依法實行排污許可管理制度”中,體現了治理思路的轉變。長期以來,環境影響評價和排污許可制度的突出特征都被認為是審批制度,是行政許可,至今也沒有發生本質的改變。但《指導意見》將環評和排污許可制度改革置于“企業責任體系”中,意味著這兩項制度的責任主體進一步回歸到企業身上。環評文件和排污許可證本質上都是企業在環境治理方面的法律文書,是企業對政府和社會公眾做出的環境承諾,而《指導意見》的要求有利于兩項管理制度進一步回歸初心。
  其次,“新老有別”原則體現了務實的態度。“未批先建”“批小建大”“批建不符”“擅自擴大產能”等問題,導致許多無完整環保手續的項目長期游離在管理之外。為此,在推行排污許可證制度時,基于實事求是的原則,對缺乏手續或手續不全的項目,在符合排放標準及相關要求的情況下,通過核發排污許可證納入管理范疇。一些地方也通過項目環境現狀評估和政府備案的形式完成清理整頓。但如果新項目出現違反環評或排污許可制度的問題,就要嚴格依據《環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規進行處理,否則“新老有別”就成了“新瓶裝舊酒”。此外,對納入排污許可登記的項目,可不再進行環境影響登記表備案,也反映了制
  度層面的創新。
  第三,“平穩過渡”不應理解為替代,而應理解為從環評和排污許可兩項相互獨立、各自運行的制度模式,逐漸過渡到一種新的模式。這種模式綜合了環評和排污許可兩項制度的各自優勢,克服了各自的不足,有助于強化企業主體環境治理責任,同時減輕企業負擔、提高政府監管效率。目前來看,這一新模式已初見端倪,即包含“區域環評、規劃環評、項目環評、排污許可、監督執法、督查問責”的全鏈條、全過程和全層級的模式。在這一模式的前端,區域環評和規劃環評主要是政府的責任,也就是為企業和項目畫框子、定規則。項目環評和排污許可逐漸回歸到企業的主體環境治理責任。而監督執法和督查問責就是要保證企業和政府等主體都要遵守各自的責任,樹立制度的權威,提高政府治理的有效性。當然,新的制度模式還處于初創階段,仍需進一步深化研究和實踐。
  第四,妥善處理排污許可和環評制度的關系需要積極探索。排污許可與環評制度有相同之處,也有各自的特點。比如,申請排污許可證時,有時也需要進行環境影響預測或污染治理技術論證,而環評文件也可對項目的建設和運行期間的環境管理做出規定,說明這兩項制度不是互斥的。當然,二者也有不一致之處,如排污許可制度對生態類影響就難以顧及,特別是對可能造成重大的、不可逆生態環境影響的,或易造成較大社會爭議的大項目、大政策、大規劃等,環評在輔助決策方面的作用,仍是排污許可證難以替代的。從國際上來看,處理排污許可與環評的關系,不同國家有不同的做法。比如,美國是在工業企業申請排污許可證時,如有必要,再進行環境因子的影響預測和達標分析,也就是將環評預測的功能納入到排污許可證申請中。而丹麥和荷蘭的做法則是對項目進行分類,有的項目用環評制度管理,有的用排污許可制度管理,有的項目同時適用,在同時適用的情況下,則將排污許可的相關要求,融入到環評文件中。其實,無論哪種做法,只要對企業來說是一次申請、一份證書的就可行。至于證書或許可是用環評批復的形式,還是格式化的排污許可證的形式,或是混合的形式,都沒有本質的影響。
  妥善處理排污許可與環評制度的關系,不是對兩項制度的機械加減,而是在理念、技術、方法、程序等方面融合為一體。當然,具體采取何種“妥善”處理的方式,還需要在借鑒國際經驗的基礎上,基于中國國情,充分發揮各地的主觀能動性和積極創新性,迅速開展探索,不斷總結完善,爭取早日形成中國特色的模式和經驗。作者:朱源
  作者單位:生態環境部環境工程評估中心

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