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完善污染防治聯防聯控機制力求治理實效

2020-03-17 15:24來源: 中國環境報編輯:南筏
  太浦河連通太湖與黃浦江,流經上海青浦、江蘇吳江與浙江嘉善等地。對嘉善而言,這條河既是重要的飲用水取水河道,也是防洪排澇的重要通道。以嘉善一縣之力治理太浦河,效果并不好。而隨著滬蘇浙對太浦河共保聯治的加強,能夠更好地保證三地百姓的飲用水安全,提高河道安全系數,推動三地共同發展。
  中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),在健全環境治理監管體系中提出,推動跨區域跨流域污染防治聯防聯控。這意味著污染防治聯防聯控已成為構建現代環境治理體系的重要工作。
  那么,當前跨區域跨流域污染防治聯防聯控進展如何?大江大河涉及省份格外多,應如何推進?記者采訪了相關專家。
  聯防聯控是構建現代環境治理體系的重要一環
  大氣資源、水資源存在區域性、流域性特點,這使得以行政區域為邊界的治理手段,在解決區域流域環境問題方面效果不佳。
  生態環境部環境規劃院環境政策部主任葛察忠說:“《指導意見》明確提出推動跨區域跨流域污染防治聯防聯控,意味著污染防治聯防聯控已成為構建現代環境治理體系的重要工作。下一步如何總結經驗,在城市群大氣污染治理、相鄰城市大氣污染治理、流域上下游,不存在流域上下游關系的相鄰地區間打破行政邊界,實現成本共擔、利益共享、共同治理、共同保護,將成為污染治理的重要工作方向。”
  近年來,我國已逐步建立起聯防聯控的協調機制,在法律、政策和區域實踐層面都取得一定成效。
  新《環境保護法》第一次以法律的形式明確了跨行政區域的重點區域、流域環境污染與生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施。
  《大氣污染防治法》在新《環境保護法》基礎上,設立“重點區域大氣污染聯合防治”專章,進一步健全了我國跨區域大氣污染防治聯防聯控機制。《水污染防治法》對流域水污染聯合防治的體制、制度和機制做了原則性規定。
  地方也一直在探索。京津冀及周邊地區設立了大氣污染防治協作小組、水污染防治協作小組以及京津冀及周邊地區大氣環境管理局;長三角地區相繼建立長三角大氣和水污染防治協作機制,組建長三角區域合作辦公室;粵港澳三地環保部門簽署《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》,標志著粵港澳環保合作開始由雙邊走向三邊。
  葛察忠表示,實踐表明,跨區域跨流域污染防治聯防聯控發揮出良好效用。尤其是發生水污染突發事件時,與以前沒有聯防聯控時對比,在有效預防和妥善應對上均具有突出優勢。
  從單打獨斗到聯防聯控,一起啃下硬骨頭
  “隨著污染防治攻堅戰的持續推進,污染治理的邊際成本在不斷提高,留下來的是越來越難啃的硬骨頭。為提高污染治理成效,跨區域跨流域聯防聯控越來越受到歡迎。”葛察忠說。
  在跨區域大氣污染治理方面,京津冀及周邊地區、汾渭平原、長三角地區等藍天保衛戰重點區域聯防聯控成效顯著,空氣質量不斷改善,聯防聯控機制不斷健全。
  以京津冀及周邊地區大氣污染協同治理為例。2013年9月,“大氣十條”提出建立區域大氣污染防治協作機制。同年底,京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組成立。2017年9月,設立京津冀大氣環境保護局,在新一輪機構改革中將其更名為京津冀及周邊地區大氣環境管理局。作為全國首個跨地區大氣污染防治機構,為打破行政壁壘、實現區域整體聯動提供了良好經驗。
  國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說,大氣污染防治需繼續加強跨區域聯防聯控機制,大城市應與周邊地區及上游省區實行聯動減排、信息共享等措施。
  在跨流域污染聯防聯控方面,很多流域、區域在上下游水資源共享、污染防治、聯合監測、共同執法、應急聯動、生態補償等方面都涌現出很多好的做法。
  比如,珠江流域綜合治理、太湖流域綜合治理、淮河流域綜合治理、新安江流域生態補償等。其中,新安江流域生態補償是在全國率先實施的跨省流域水環境生態補償試點,最新數據顯示,新安江上游流域總體水質為優。
  葛察忠表示,我國在探索建立跨區域跨流域聯防聯控機制上取得一定成效,但在聯動機制、政策手段、技術基礎保障等方面仍需加強。
  首先,協調機制約束力不夠強。“目前大多數區域、流域間的合作基本以協商為主,依靠的是非制度化的協調機制,缺乏管理職能和執行權力。”葛察忠說。
  其次,在政策手段上,基本上行政手段和措施應用多。跨界問題更多的是利益協調補償,市場手段和社會共治的效率會更高。
  再次,在責任主體上,聯防聯控涉及多主體、多部門,要進一步明確責任主體和責任分工,才能夠形成聯防聯控合力。
  常紀文表示,因不同區域、流域的地理地貌和社會經濟條件不同,有必要探尋出聯防聯控機制的不足和實際需求,總結和梳理地方的創新舉措,以便更好地推動。
  大江大河涉及省份眾多,如何推進聯防聯控?
  長江大保護、黃河流域生態保護和高質量發展是國家的發展戰略,在推進聯防聯控時,既涉及流域上下游,也涉及不同省份,相對復雜且難度較大。
  葛察忠表示,大江大河在推進過程中應建立有約束力的協同領導機構和工作機制,成立聯防聯控的組織,形成共商共建共保共治共享大平臺。
  此外,要樹立“一盤棋”思想,充分運用行政和市場手段,協調上中下游生存權和發展權,包括進一步建立綠色發展基金、健全流域生態補償機制、搭建環境信息共享平臺,強化環境信用聯合懲戒等。
  效果跟蹤評估是一大檢驗法寶。“流域上下游經濟發展水平差距較大,環境污染治理訴求和治理能力差距也比較大。因此要適時進行效果評估,總結先進地區經驗,補齊落后地區短板,為規劃政策調整提供依據。”葛察忠說。
  常紀文強調:“《指導意見》發布后,下一步重點就是如何落實好。長江、黃河等幾大流域局都設立了,應牽頭擬定協調各省(市、區)聯防聯控的工作方案,確定好職責,規定好義務。”
  針對重點城市如京津冀及周邊地區、長三角、珠三角等區域,葛察忠說:“這些地區作為國家重大發展戰略區域,跨區域跨流域聯防聯控都有一定基礎。下一步主要是與國家區域發展戰略相適應,堅持問題導向,扎實推進聯防聯控。”(趙娜)
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